È ancora possibile fare pubblicità politica?

Questo blog post è già stato pubblicato sul sito di DGRS – Untraditional Lawyers, al seguente link: Trasparenza e targeting della pubblicità politica: le novità introdotte dal Regolamento (UE) 2024/900. È ancora possibile fare pubblicità politica?

Entrato in vigore nell’aprile 2024 e divenuto applicabile dal 10 ottobre 2025, il Regolamento (UE) 2024/900 relativo alla trasparenza e al targeting della pubblicità politica (“Regolamento”) ha introdotto norme armonizzate relative alla fornitura di servizi di pubblicità politica, stabilendo obblighi di trasparenza e diligenza per tutti gli operatori coinvolti, nonché imponendo limiti rigorosi all’utilizzo di tecniche di targeting e di consegna di messaggi pubblicitari basate sul trattamento dei dati personali.

Quali sono stati i fattori che hanno spinto le istituzioni europee a legiferare su questa materia? In primis la necessità di garantire trasparenza, poiché non è sempre facile per i cittadini riconoscere i messaggi di pubblicità politica ed esercitare i diritti democratici in maniera consapevole, nonché garantire che l’erogazione di queste campagne avvenga nel rispetto deidiritti fondamentali. Vi è inoltre un motivo più “politico”: adottare nuove regole volte ad impedire l’interferenza elettorale da parte di entità o di cittadini di Paesi terzi, ossia forme di condizionamento esterno che possono rappresentare una grave minaccia per la democrazia e per i valori dell’Unione.

1. A chi si applica il Regolamento?

Il Regolamento si applica ai messaggi di pubblicità politica diffusi nell’Unione, resi di dominio pubblico in uno o più Stati membri o rivolti ai cittadini dell’Unione. A nulla rilevano il luogo in cui il Prestatore di servizi o lo Sponsor – definiti infra – sono stabiliti e i mezzi utilizzati.

Diversi sono i soggetti che ricadono nell’ambito di applicazione del Regolamento.

Innanzitutto, gli sponsor, ossia le persone fisiche o giuridiche su richiesta o per conto delle quali viene preparato, collocato, promosso, pubblicato o diffuso un messaggio di pubblicità politica (“Sponsor”). Si tratta, ad esempio, di partiti politici, candidati a cariche elettive, ecc.

In secondo luogo, i prestatori di servizi di pubblicità politica, vale a dire i soggetti che si occupano della prestazione di servizi di pubblicità politica (“Prestatori di servizi”). Si tratta di agenzie pubblicitarie, giornali, piattaforme online, siti web, fornitori di tecnologie pubblicitarie, influencer, ecc. Tale definizione include, inoltre, al suo interno, anche gli editori di pubblicità politica, che si occupano della pubblicazione, consegna o della diffusione, con qualsiasi mezzo, di messaggi di pubblicità politica (“Editori”).

Vi sono alcune situazioni (o soggetti) che restano escluse dall’ambito di applicazione. Si tratta, ad esempio, di quei casi in cui viene prestato un servizio intermediario online ai sensi del Regolamento (UE) 2022/2065 [1] senza corrispettivo per la preparazione, collocazione, promozione, pubblicazione, consegna e diffusione del messaggio.

2. Cos’è la pubblicità politica?

Il Regolamento definisce la pubblicità politica come: «la preparazione, collocazione, promozione, pubblicazione, consegna o diffusione, con qualsiasi mezzo, di un messaggio fornito normalmente dietro retribuzione o tramite attività interne o nell’ambito di una campagna di pubblicità politica: a) di, a favore o per conto di un attore politico, salvo se di natura meramente privata o meramente commerciale; oppure b) che possa e sia inteso a influenzare l’esito di un’elezione o referendum, un comportamento di voto o un processo legislativo o regolamentare, a livello dell’Unione, nazionale, regionale o locale» (cfr. art. 3, numero 2) del Regolamento).

Ad ampliare il campo di applicazione del Regolamento è il criterio indicato alla lettera b). In questi casi l’identità dello Sponsor o di chi veicola il messaggio non è decisiva, sebbene possa contribuire a determinare la natura politica di quel determinato messaggio, così come gli altri elementi pratici indicati all’art. 8 par. 1 del Regolamento (come, ad esempio, l’identità dello Sponsor, il contesto e il periodo di diffusione del messaggio, l’obiettivo del messaggio, ecc.).[2]

Si precisa che non rientrano nella definizione di pubblicità politica: i messaggi di natura privata e commerciale di, a favore o per conto di un attore politico; i messaggi provenienti da fonti ufficiali rispetto all’organizzazione di elezioni o referendum; le comunicazioni pubbliche contenenti informazioni ufficiali da parte, a favore o per conto dell’Unione o di un’autorità nazionale; la presentazione di candidati in spazi pubblici o media specifici, nel rispetto di determinate condizioni; le opinioni politiche espresse a titolo personale; l’espressione di opinioni politiche o la fornitura di contenuti politici sotto la responsabilità editoriale dei media – come opinioni condivise nell’ambito di un dibattito politico o di un’intervista – a meno che non sia prevista una remunerazione specifica.

3. Quali sono i principali adempimenti richiesti dal Regolamento?

Concentriamo la nostra attenzione su quelli che sono i principali adempimenti introdotti dal Regolamento in capo a Prestatori di servizi ed Editori.

• Divieto riguardante Sponsor di Paesi terzi (art. 5, par. 2)

Nei tre mesi precedenti un’elezione o un referendum, i servizi di pubblicità politica relativi all’elezione o al referendum in questione, non possono essere forniti a Sponsor di Paesi terzi, fatte salve le norme nazionali più restrittive. Tali servizi potranno essere resi solo a Sponsor che dichiarino essere: a) cittadini europei, o b) cittadini di Paesi terzi che risiedono permanentemente nell’Unione e hanno diritto di voto in quello Stato membro, o c) persone giuridiche stabilite nell’Unione che non sono di proprietà di/controllate da cittadini di Paesi terzi – eccetto i casi di cui alla precedente lettera b) – o di persone giuridiche stabilite in Paesi terzi.

• Accordi contrattuali e individuazione dei servizi di pubblicità politica (art. 6, par. 2 e art. 7)

I Prestatori di servizi devono provvedere affinché l’accordo contrattuale concluso per la prestazione di un servizio di pubblicità politica consenta l’osservanza delle disposizioni del Regolamento, imponendo agli Sponsor o ai Prestatori che agiscono per loro conto di fornire dichiarazioni sulla natura politica del servizio, nonché sul rispetto delle previsioni di cui all’art. 5, par. 2 del Regolamento (si veda il precedente punto (i)).

• Tenuta di un apposito registro (art. 9)

I Prestatori di servizi hanno l’onere di conservare specifiche informazioni raccolte durante lo svolgimento dei loro servizi all’interno di un registro tenuto in forma scritta o elettronica, in formato leggibile da un dispositivo automatico. Tali informazioni dovranno essere mantenute per 7 anni dalla data dell’ultima preparazione, collocazione, promozione, pubblicazione, consegna o diffusione.

Ai sensi dell’art. 10 del Regolamento, le summenzionate informazioni devono essere trasmesse da parte dei Prestatori di servizi agli Editori in modo tempestivo, completo e accurato affinché possano adempiere agli obblighi di etichettatura e trasparenza di cui al successivo paragrafo, imposti dal Regolamento.

Sono esenti dall’obbligo di conservazione le microimprese,[3] qualora la prestazione di servizi pubblicitari sia marginale e accessoria rispetto alle loro attività principali.

• Etichettatura e avvisi di trasparenza (artt. 11 e 12)

Il Regolamento prevede che gli Editori garantiscano che ogni messaggio di pubblicità politica sia accompagnato da un’etichetta e da un avviso di trasparenza, chiari e accessibili. L’avviso di trasparenza può essere fornito direttamente attraverso l’etichetta oppure pubblicato separatamente, a condizione che sia chiaramente indicato dove esso possa essere facilmente reperito.[4]

Gli Editori dovranno: a) garantire che le informazioni siano complete e accurate prima e durante il periodo di pubblicazione, consegna e diffusione del messaggio e b) conservare gli avvisi e le eventuali modifiche ad essi apportate per un periodo di 7 anni dopo l’ultima pubblicazione di un messaggio di pubblicità politica. Sono esenti dall’obbligo di conservazione le sole microimprese, a condizione che la prestazione di servizi pubblicitari sia puramente marginale e accessoria rispetto alle loro attività principali.

• Meccanismi di segnalazione (art. 15)

Il Regolamento impone agli Editori di implementare meccanismi gratuiti e accessibili per consentire alle persone fisiche e ad altri portatori di interessi di segnalare messaggi politici pubblicitari non conformi al Regolamento.

4. Specifici obblighi per i Titolari del trattamento che utilizzano tecniche di targeting e di consegna dei messaggi

Il Regolamento si applica altresì ai casi in cui siano utilizzate tecniche di targeting[5] oppure tecniche di consegna del messaggio pubblicitario.[6]

Laddove vengano utilizzate le predette tecniche, il Titolare del trattamento deve raccogliere i dati personali direttamente presso l’interessato nonché:

1. raccogliere un consenso esplicito ai sensi del Regolamento UE 2016/679 (“GDPR”) per la specifica finalità della pubblicità politica, il quale richiede, secondo l’interpretazione resa dall’European Data Protection Board nelle Linee Guida 5/2020 sul consenso, che l’interessato fornisca una dichiarazione esplicita di consenso.

Per tutti gli ambienti ove è possibile svolgere attività di raccolta e trattamento di dati personali tramite cookie e/o altri strumenti di tracciamento, il quadro giuridico di riferimento è costituito dalla Direttiva 2002/58/CE e ss.mm.ii., come recepita nell’ordinamento nazionale dall’art. 122 del D. Lgs. 196/2003 e ss.mm.ii. In tali circostanze il consenso viene raccolto con modalità semplificata tramite banner e/o altri strumenti che rispettino le istruzioni contenute nei provvedimenti adottati dal Garante per la protezione dei dati personali sul tema.[7] Si tratta, tuttavia, di modalità non idonee a raccogliere un consenso esplicito come richiesto dal Regolamento o dal GDPR rispetto ai trattamenti di categorie particolari di dati personali.

L’anzidetta interpretazione è altresì confermata dalle Transparency & Consent Framework Policies accettate dai partecipanti all’omonimo framework (“TCF”) promosso da IAB Europe, secondo cui le Consent Management Platform(“CMP”) registrate al TCF non permettono la raccolta di categorie particolari di dati personali, per le quali appunto il GDPR richiede il consenso esplicito dell’interessato, in quanto le CMP non sono in grado di permettere la raccolta di un consenso con tali requisiti.

1. non effettuare profilazione[8] di categorie particolari di dati personali. Tale divieto comprende sia la profilazione “diretta”, sia quella “indiretta”, che utilizza categorie particolari di dati personali, valutati sulla base di dati personali che non sono di per sé categorie particolari. Ciò può verificarsi nel caso in cui un Titolare utilizzi dati personali (non appartenenti a categorie particolari) per classificare gli interessati secondo le loro opinioni politiche, indipendentemente dal fatto che la classificazione sia vera o meno.

Ai predetti limiti generali si aggiunge il divieto di utilizzo delle predette tecniche nel caso in cui comportino il trattamento di dati personali di un soggetto che il Titolare sa, con ragionevole certezza, essere almeno un anno al di sotto dell’età prevista per il diritto di voto, senza che ciò comporti l’obbligo di trattare dati ulteriori per verificarne l’età.

Da ultimo, l’art. 19 del Regolamento introduce obblighi di trasparenza addizionali per i Titolari che fanno ricorso alle tecniche sopra menzionate. Si precisa che questi obblighi specifici sono tuttora in attesa di ulteriori chiarimenti e orientamenti da parte dell’European Data Protection Board.

5. Considerazioni conclusive

La complessità e l’onerosità degli adempimenti introdotti dal Regolamento hanno indotto alcuni dei principali operatori – tra cui Adform, Google, Microsoft e Meta – ad annunciare la sospensione, a partire da ottobre 2025, della pubblicazione di pubblicità politica, anche a pagamento, nell’Unione. Tali piattaforme, pur avendo già adottato misure e strumenti di maggiore trasparenza, hanno ritenuto difficoltoso l’adeguamento al Regolamento anche in ragione dell’ampia definizione di pubblicità politica e della complessità tecnica delle disposizioni contenute.

Dalla presente analisi, emerge che sarà sempre più difficile anche per gli operatori della filiera erogare queste tipologie di campagne: forse gli obiettivi di garantire trasparenza e di maggior rispetto dei diritti fondamentali, hanno portato come unico risultato il rendere impossibile – o comunque quasi – la fornitura di servizi di pubblicità politica?

E ancora, la volontà di impedire l’interferenza elettorale da parte di entità o di cittadini di Paesi terzi, vedremo se comporterà concretamente il diminuire di quelle campagne che invece sono alla base della nostra democrazia e dei valori dell’Unione. La definizione di “pubblicità politica” adottata dal Regolamento è infatti piuttosto ampia e potrebbe includere – oltre ai messaggi elettorali – anche campagne di sensibilizzazione o comunicazioni su temi di interesse pubblico.

Il problema è la parte della definizione di “pubblicità politica” che si riferisce ad un messaggio «che possa e sia inteso a influenzare l’esito di un’elezione o referendum, un comportamento di voto o un processo legislativo o regolamentare, a livello dell’Unione, nazionale, regionale o locale» (cfr. art. 3, numero 2) del Regolamento).

È qui che si evidenzia il rischio di applicazione ad ambiti di natura “sociale”: ad esempio, organizzazioni che si impegnano su tematiche quali fine vita, eutanasia e testamento biologico, aborto, fecondazione assistita o, ancora, su processi regolamentari del governo in materia di immigrazione, promuovendo campagne mirate a incidere su processi legislativi o regolamentari.

[1] Ai sensi dell’art. 3, lett. g) del Reg. (UE) 2022/2065, con il termine “servizio intermedio” si fa riferimento a «uno dei seguenti servizi della società dell’informazione: i) un servizio di semplice trasporto (cosiddetto «mere conduit»), consistente nel trasmettere, su una rete di comunicazione, informazioni fornite da un destinatario del servizio o nel fornire accesso a una rete di comunicazione; ii) un servizio di memorizzazione temporanea (cosiddetto «caching»), consistente nel trasmettere, su una rete di comunicazione, informazioni fornite dal destinatario del servizio, che comporta la memorizzazione automatica, intermedia e temporanea di tali informazioni effettuata al solo scopo di rendere più efficiente il successivo inoltro delle informazioni ad altri destinatari su loro richiesta; iii) un servizio di memorizzazione di informazioni (cosiddetto «hosting»), consistente nel memorizzare informazioni fornite da un destinatario del servizio su richiesta dello stesso».

[2] Per supportare gli operatori nell’individuazione dei messaggi che rientrano nell’ambito di applicazione del Regolamento, la Commissione Europea ha adottato “Orientamenti per sostenere l’attuazione del regolamento (UE) 2024/900 relativo alla trasparenza e al targeting della pubblicità politica” ed incoraggia gli Stati membri a fornire ulteriori orientamenti, allo scopo di valutare se un messaggio possa essere considerato pubblicità politica, tenendo conto delle specificità nazionali, regionali e locali.

[3] Ai sensi dell’art. 3, par. 1, della Direttiva 2013/34/UE, si definiscono “microimprese”: «(…) le imprese che alla data di chiusura del bilancio non superano i limiti numerici di almeno due dei tre criteri seguenti: a) totale dello stato patrimoniale: 350 000 EUR; b) ricavi netti delle vendite e delle prestazioni: 700 000 EUR; c) numero medio dei dipendenti occupati durante l’esercizio: 10».

[4] La Commissione europea, il 9 luglio u.s., ha adottato il Regolamento di esecuzione (UE) 2025/1410 relativo al formato, al modello e alle specifiche tecniche delle etichette e degli avvisi di trasparenza dei messaggi di pubblicità politica a norma degli articoli 11 e 12 del Regolamento (UE) 2024/900 contenente indicazioni pratiche per l’implementazione di etichette e di avvisi di trasparenza.

[5] Ai sensi dell’art. 3, par. 1, n. 11, Reg. (UE) 2024/900 si definiscono “tecniche di targeting”: «le tecniche usate per rivolgere un messaggio di pubblicità politica solo a una persona specifica o a un gruppo specifico di persone, o per escludere tale persona o gruppo di persone, sulla base del trattamento di dati personali».

[6] Ai sensi dell’art. 3, par. 1, n. 12, Reg. (UE) 2024/900 si definiscono “tecniche di consegna del messaggio pubblicitario”: «tecniche di ottimizzazione utilizzate per aumentare la circolazione, la portata o la visibilità di un messaggio di pubblicità politica sulla base del trattamento automatizzato di dati personali e che possono servire a consegnare il messaggio di pubblicità politica a una persona specifica o a un gruppo specifico di persone».

[7] Garante della Protezione dei Dati Personali, Individuazione delle modalità semplificate per l’informativa e l’acquisizione del consenso per l’uso dei cookie, 8 maggio 2014 (doc. web 3118884) e Linee guida in materia di cookie e altri strumenti di tracciamento, 10 giugno 2021 (doc. web 9677876).

[8] Ai sensi dell’art. 4, par. 4, Reg. (UE) 2016/679 si definisce “profilazione”: «qualsiasi forma di trattamento automatizzato di dati personali consistente nell’utilizzo di tali dati personali per valutare determinati aspetti personali relativi a una persona fisica, in particolare per analizzare o prevedere aspetti riguardanti il rendimento professionale, la situazione economica, la salute, le preferenze personali, gli interessi, l’affidabilità, il comportamento, l’ubicazione o gli spostamenti di detta persona fisica».